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                PPP新政,民企能否顺利接棒?

                时间:2017-12-18 15:13来源:新华社 作者:曲哲涵
                

                最近一段时间,PPP项目领域接连迎来重磅文件:

                11月10日,财政部印发《关于规范政府和社会资本合作(PPP)综合信息平台项目库管理的通知》,要求各级财政部门对新申请纳入项目管理库的项目进行严格把关,清退不合格项目。

                11月17日,国资委印发《关于加强中央企业PPP业务风险管控的通知》,从严格规模控制、严肃责任追究等方面来防范央企参与PPP的经营风险。

                11月28日,发改委印发《关于鼓励民间资本参与政府和社会资本合作(PPP)项目的指导意见》,鼓励民营企业运用PPP模式盘活存量资产,加大民间资本PPP项目融资支持力度。

                PPP模式,即政府与社会资本合作的英文缩写。截至2017年9月末,全国PPP综合信息平台中的入库项目合计14,220个,累计投资额17.8万亿元。PPP势头这么猛,为何最近三部委要接连发大招?新政策会对PPP领域产生怎样的影响?麻辣财经采访了有关专家。

                财政部:管住“项目库”,消除地方隐形债务风险

                中国财政科学研究院副院长白景明认为,三部委集中发布文件打出“组合拳”,目的在于规范PPP发展,消除风险隐患,激发民间资本活力。

                先看财政部,大招是管住“项目库”,消除地方隐形债务风险。根据规定,未入库的项目,原则上无法使用发改委安排的财政拨款,后期也无法通过发行企业债券募集资金。所以,管住了中央、省、市三级的“项目库”,就是管到了根子上。

                近年来,一些地方政府泛化滥用PPP、甚至借PPP变相融资等不规范操作的问题日益凸显,加大了地方政府隐性债务风险。

                “一个县的项目资金就能上百亿,一个省上千亿,全国算下来几十万亿,如果管控不当,地方债务风险会急剧上升。”白景明说,规范项目库管理,进一步细化“入库”识别标准,就是防止不合格项目浑水摸鱼。

                针对当前部分PPP项目融资不到位、开工落地难,以及社会资本未实际出资或未按规定足额出资,社会资本中选后自行指定其关联企业、子公司、基金等第三方代为履行出资义务,推高项目杠杆率等问题,财政部明确,社会资本的股份不得由第三方代持。专家指出,这是确保社会资本选择程序的严肃性、公正性,夯实社会资本的投资建设运营责任。

                针对当前部分项目通过所谓“工程可用性付费”方式,以“项目竣工即应支付”的名义,提前锁定政府对建设成本的无条件支付义务,此次财政部明确要求,政府付费应在项目合作期内连续、平滑安排,防止为多上项目将财政支出责任过度后移,加剧以后年度财政支出压力、导致代际失衡,同时也防止将财政支出责任集中前移,使社会资本快速回收大部分投资从而可以实现早期退出。

                国资委:进一步降企业杠杆,管控债务风险

                再看国资委,大招是给央企参与PPP设“上限”、拉“红线”。

                这两年,央企在PPP领域非常生猛。比如,今年3月,中国电建与成都市建委签署合建成都轨道交通18号线工程协议,投资总额约人民币347亿元,就创下了目前全国城轨领域PPP项目的投资额最高纪录。有数据显示,截至11月29日国有企业的PPP项目达到3027个,占所有成交数量的53.31%,成交金额近6.3万亿元。

                而此次国资委在文件中要求,各中央企业高度关注PPP业务对企业财务结构平衡的影响,要“量力而行”,对PPP业务实行总量管控,从严设定PPP业务规模上限。特别是明确提出,纳入中央企业债务风险管控范围的企业集团,累计对PPP项目的净投资原则上不得超过上一年度集团合并净资产的50%,不得因开展PPP业务推高资产负债率。

                此外,还要求央企加强集团内部的风险隔离,即资产负债率高于85%或近两年连续亏损的子企业不得单独投资PPP项目。不得通过引入“名股实债”类股权资金或购买劣后级份额等方式承担过多风险。严禁非投资金融类子公司参与仅为项目提供融资、不参与建设或运营的项目,等等。

                白景明认为,PPP项目投资金额大、回报期长,部分项目操作也有待规范。“就像一个家庭买房子,一下子买好几套,占压资金甚至贷款按揭,可房租迟迟收不回来,会引致比较严重的财务风险。泼点冷水,让央企冷静冷静,很必要。有助于央企进一步管控债务风险、降低企业的杠杆率。接下来央企参与PPP项目精耕细作,追求质量效益,有效规避风险。”

                发改委:鼓励为民企开“绿色通道”,将建PPP信用记录

                发展改革委此次在鼓励民间资本参与PPP方面,拿出了很多有针对性的实招细招。

                比如,针对以一些地方政府PPP项目“不带民企一起玩”的问题,通知再次强调,除国家法律法规明确禁止准入的行业和领域外,一律向民间资本开放,不得以任何名义、任何形式限制民间资本参与PPP项目。在制定PPP政策、编制PPP规划、确定PPP项目实施方案时,注重听取民营企业的意见,充分吸收采纳民营企业的合理建议。对民间资本主导或参与的PPP项目,鼓励开通前期工作办理等方面的“绿色通道”。鼓励结合本地区实际,依法依规出台更多的优惠政策。

                “以往一些地方政府把前景好的PPP项目都给了国企,风险不确定的给民企,厚此薄彼,让民企寒了心。”白景明说,此次发改委的文件纠正了以往“一碗水端不平”的做法,是对民间资本的暖心之举。

                此外,一些民企对PPP项目犹疑不决,是因为近年来一些地方政府随意改变约定,“新官不理旧账”。此次发改委表示,将建立健全PPP项目守信践诺机制,PPP项目各方的信用记录,将纳入全国信用信息共享平台供各部门、各地区共享,并依法通过“信用中国”网站公示。将严重失信责任主体纳入黑名单,并开展联合惩戒。“这个责任主体既包括企业,也包括地方政府。这一条很给力,是给民企的‘定心丸’。”白景明说。

                “三部委三个文件互为支撑,效果1+1+1>3。”白景明认为,财政部通过强化准入管理,能提高PPP的质量,规避风险;国资委、发改委的两个文件,一个“限”一个“促”,既防止央企消化不良、积聚风险隐患,同时拓宽民企投资渠道,进一步提升PPP市场的活力。这三个文件从中产期看,会对我国基础设施建和公共服务改善,起到积极意义。

                “三部委文件力度很大,PPP为此遭遇冷静期甚至阵痛期都是可能的。但必须坚持用有效的机制制约政府投资冲动,让政府和企业在博弈过程中形成合理的市场规则。无论是哪一方,都必须在新的PPP制度框架下,寻找新的定位和利益平衡点,实现共赢。”

                白景明认为,整体上看,民资在PPP领域当配角,是前期受央企“挤压”所致,如果央企“让出”空间、政府给出“便利”,民间投资将释放出更强大动力。很多民生领域还存在公共服务短板,比如幼教、托老等,需要相关管理部门加快改革,拆除对民间资本的隐形门槛,让PPP施展开拳脚。(人民日报中央厨房·麻辣财经工作室 曲哲涵)

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                (责任编辑:郭良祈)
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